Les relations de la Suisse avec l’Union européenne sont régies par des accords bilatéraux. Ceux-ci ont été négociés avec l’UE suite au non à l’EEE de 1992 et règlent divers aspects des relations. L’approche bilatérale a permis à la Suisse de mener jusqu’à présent une politique européenne sur mesure.
Les bases des échanges économiques entre la Suisse et l’Union européenne ont été posées en 1972 avec l’Accord de libre-échange. Par la suite, la Suisse a négocié avec les autres pays de l’Association européenne de libre-échange (AELE) et la Communauté européenne (CE) de l’époque la création d’un Espace économique européen (EEE), basé sur les quatre libertés fondamentales (libre circulation des personnes, des marchandises, des capitaux et des services). La Suisse a certes signé l’accord EEE négocié en mai 1992, mais le peuple et les cantons ont rejeté l’adhésion de la Suisse à l’EEE le 6 décembre 1992. Une demande de négociation d’adhésion à la CE avait, entre-temps été déposée. Elle a depuis été retirée.
La participation à l’EEE aurait permis à la Suisse une intégration économique complète et donc un accès total au marché intérieur européen.
Suite à la votation du 6 décembre 1992, le Conseil fédéral a négocié avec l’UE un accès facilité sectoriel au marché intérieur européen. Les accords conclus dans le cadre de ces négociations sont aujourd’hui appelés Bilatérales I. Pendant les négociations, l’UE a insisté sur le fait que les différents accords devaient être traités en parallèle. Un accord ne pouvait donc pas être négocié et signé séparément, pas plus qu’il ne peut aujourd’hui être dénoncé individuellement (il s’agit là de la dite «clause guillotine»). L’accord final des Bilatérales I a été approuvé en 2000 par une grande majorité des votants (67,2%). Il comprend sept accords qui sont tous entrés en vigueur le 1er juin 2002.
Peu après, des négociations ont été entamées en vue de la conclusion de nouveaux accords, les Bilatérales II, pour renforcer la coopération dans d’autres domaines, notamment la migration et la sécurité (adhésion à Schengen/Dublin), l’échange automatique d’informations (anciennement accord sur la fiscalité de l’épargne), la lutte contre la fraude, l’agriculture, l’environnement, les statistiques, la culture, les pensions et l’éducation. Un référendum a été lancé contre l’adhésion de la Suisse à Schengen/Dublin, mais le peuple l’a refusé le 5 juin 2005, après quoi le traité est progressivement entré en vigueur.
Afin de pallier le flou concernant la reprise de l’acquis communautaire, l’interprétation du droit, la surveillance de l’application des accords ou encore la résolution des différends, l’Union européenne demande après quelques années la signature d’un accord institutionnel, afin de donner un cadre à la voie bilatérale. Ce dernier devrait permettre de consolider et de développer les relations Suisse-UE et ainsi contribuer à garantir à la Suisse un accès facilité au marché européen. De plus, il ouvrirait la porte à la conclusion d’autres accords sectoriels. Le mandat de négociations visant à l’élaboration de cet accord-cadre est adopté par la Suisse le 18 décembre 2013 et les négociations commencent au cours du deuxième trimestre 2014, soit quelques mois seulement après l’approbation par le peuple et les cantons suisses de l’initiative de l’UDC «Contre l’immigration de masse» (09.02.2014).
Le résultat des négociations est finalement présenté par le Conseil fédéral le 7 décembre 2018. Cependant, celui-ci fait preuve de retenue et de peu d’engagement en faveur du projet. En juin 2019, après prise de connaissance du résultat d’une procédure de consultation, il décide finalement de ne pas signer le projet d’accord institutionnel. Trois aspects doivent à ses yeux encore être clarifiés: la protection des salaires, la directive sur la citoyenneté de l’Union et les aides d’Etat. Finalement, après deux années de flou, le 26 mai 2021, le gouvernement met unilatéralement fin aux négociations.
Ces huit années de négociations qui ne débouchèrent sur aucun accord mirent à mal les relations entre la Suisse et son voisin européen, le rapport de confiance s’étant indéniablement érodé. Avec du recul, il semble évident que la Suisse n’a pas été un partenaire de négociations fiable et conciliant, les négociateurs changeants régulièrement et le Conseil fédéral ne portant pas le projet.
En mars 2022, l’état des relations entre la Suisse et l’UE et l’arrivée à échéance de multiples accords amène au lancement de discussions exploratoires sur l’avenir de la voie bilatérale. Pour la première fois depuis plusieurs années, le Conseil fédéral s’engage dans la démarche et approuve les paramètres d’un mandat de négociation avec l’UE. Résultat de mois de discussions, ce projet de mandat de négociation est approuvé par le gouvernement suisse le 15 décembre 2023. Sous sa forme définitive, le mandat est adopté par le Conseil fédéral le 8 mars 2024, permettant le lancement d’un nouveau cycle de négociations bilatérales. Pour la première fois, le Conseil fédéral affiche son objectif: stabiliser et développer la voie bilatérale avec l’UE.
Les accords sectoriels des Bilatérales I sont tous, à l’exception de l’accord sur la recherche, des accords classiques de participation au marché intérieur européen:
La libre circulation des personnes est l’une des quatre libertés fondamentales de l’UE. Elle est indispensable au bon fonctionnement du marché intérieur européen. Avec l’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP), la Suisse s’engage à ouvrir son marché du travail et étendre progressivement cette ouverture aux nouveaux Etats membres de l’UE. Mais la libre circulation vaut aussi dans l’autre sens: les Suissesses et les Suisses ont la possibilité, grâce à l’ALCP, de s’établir dans l’Etat membre de l’UE de leur choix et d’y travailler ou de s’y mettre à leur compte. Afin de minimiser les effets de la libre circulation des personnes sur les travailleuses et travailleurs suisses, des mesures d’accompagnement ont été introduites. En septembre 2020, le peuple suisse s’est clairement prononcé en faveur du maintien de la libre circulation des personnes en rejetant clairement la dite «initiative de limitation» (également appelée «initiative de résiliation»).
Dans l’Accord sur les obstacles techniques au commerce, la Suisse a obtenu une simplification de l’homologation des produits. L’accord comprend la reconnaissance mutuelle de l’homologation de catégories de produits importantes entre la Suisse et l’UE, ce qui permet aux entreprises de réaliser d’importantes économies. Depuis la rupture des négociations du Conseil fédéral sur l’accord institutionnel, l’UE a déclaré qu’elle ne mettrait plus à jour l’accord sur les obstacles techniques au commerce, ce qui signifie concrètement que les dispositifs médicaux certifiés en Suisse ne seront plus reconnus dans l’UE depuis mai 2021. Pour les entreprises suisses du secteur des technologies médicales, cela a entraîné une augmentation considérable des coûts d’exportation.
L’obligation d’appel d’offres a été étendue aux communes et aux districts pour les acquisitions ou les constructions selon les règles de l’OMC. Sont par exemple considérés comme des acquisitions importantes les projets de transports publics, de routes, d’infrastructures énergétiques ou de nouveaux systèmes logiciels, mais ce qui est déterminant, c’est le montant des coûts du projet en question. Avec cet accord, les parties signataires espèrent plus de transparence et plus de concurrence. Cette concurrence entraîne également une diminution du montant des fonds publics qui doivent être alloués aux projets concernés.
Les droits de douane sur différentes catégories de produits, à savoir le fromage, les fruits et légumes, l’horticulture ainsi que la viande et le vin, ont été supprimés et les obstacles non tarifaires au commerce (tels que les différentes prescriptions en matière de produits et d’homologation) ont été réduits. Dans le domaine de l’agriculture, l’UE est le principal partenaire commercial de la Suisse. L’UE est en train de réformer sa Politique agricole commune (PAC). La protection de l’environnement et la durabilité doivent prendre plus d’importance, ce qui conduira à des normes de production plus élevées et donc à de plus grandes possibilités pour l’économie d’exportation suisse.
Avec l’Accord sur les transports terrestres, la Suisse a libéralisé les transports routiers et ferroviaires. En contrepartie, le secteur européen des transports participe au financement des grands projets de la NLFA au Lötschberg et au Gothard par le biais de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP). Ainsi, la politique suisse de transfert des transports de marchandises vers le rail, qui a été inscrite dans la Constitution par la population dans l’article dit de protection des Alpes, se poursuit.
Les compagnies aériennes suisses seront mises sur un pied d’égalité avec leurs concurrentes européennes et peuvent desservir librement n’importe quelle destination dans l’UE. Cela permet d’améliorer l’utilisation de la flotte, ce qui entraîne également une réduction des coûts d’exploitation.
La promotion du progrès scientifique et technique est un objectif déclaré tant de l’UE que de la Suisse. En signant les Bilatérales I, la Suisse a obtenu l’accès à des projets de recherche européens, mais s’est déclarée prête en contrepartie à soutenir financièrement ces projets. Comme le Conseil fédéral n’a pas étendu la libre circulation des personnes à la Croatie après l’acceptation de l’initiative dite «contre l’immigration de masse» en 2014, l’UE a suspendu la poursuite de la participation de la Suisse à différents projets de recherche et a ainsi incité le Conseil fédéral à trouver des solutions transitoires. Les programmes de recherche sont d’une importance capitale pour l’innovation en Suisse. Des enquêtes montrent que plus de 70% des projets de recherche n’auraient pas été réalisés sans les fonds de l’UE. En tant que «pays tiers non associé», la Suisse est en grande partie exclue du plus grand et du plus vaste projet de recherche et d’innovation, «Horizon Europe» (qui s’étend de 2021 à 2027), ainsi que des programmes qui y sont liés.
Le deuxième paquet d’accords, les Bilatérales II, prend en compte d’autres intérêts économiques (industrie alimentaire, tourisme et place financière) et élargit la coopération dans des domaines tels que la sécurité, l’asile, l’environnement et la culture:
L’adhésion à Schengen/Dublin est sans doute l’une des principales nouveautés apportées par les Bilatérales II. Elle a permis de supprimer l’obligation de visa pour les ressortissant·es suisses au sein de l’espace Schengen, de renforcer la coopération policière et judiciaire avec les Etats membres de l’UE et d’améliorer la coordination en matière d’asile.
Avec l’introduction de l’échange automatique d’informations, la Suisse apporte sa contribution à la lutte contre l’évasion fiscale. Depuis 2018, les Etats de l’UE et la Suisse échangent des données sur les comptes bancaires.
Les produits agricoles peuvent être vendus en franchise de droits de douane, ce qui permet de garantir en outre des emplois dans l’agriculture suisse. Le volume des échanges commerciaux de ces produits a par conséquent depuis augmenté.
De 2006 à 2013, la Suisse a participé au programme-cadre «Creative Europe» de l’UE ainsi qu’au programme de promotion du cinéma MEDIA et au programme culturel. Cela a permis, par exemple, à l’industrie cinématographique suisse de recevoir des subventions ou aux créateurs suisses de participer à des prix culturels. Depuis que l’accord MEDIA entre la Suisse et l’UE est arrivé à échéance fin 2013, la Suisse n’a pas pu participer à la nouvelle génération de programmes «Creative Europe» (fusion de MEDIA, du Programme Culture et de «Creative Europe»). Depuis, la Suisse tente de compenser l’absence de subventions européennes par une solution transitoire.
Les Bilatérales II garantissent la participation de la Suisse à l’Agence européenne pour l’environnement (AEE). L’AEE collecte et analyse des données sur la situation environnementale, veille à la collecte de données selon des critères contraignants, dispose d’un réseau d’information et d’observation de l’environnement (Eionet) et fournit des conseils en matière de politique environnementale.
La collecte de données de la Suisse et de l’UE est uniformisée (Eurostat), ce qui permet d’accéder à des bases de données à l’échelle européenne. Ceci est particulièrement important pour la recherche en sciences sociales.
La double imposition des pensions des ancien·nes fonctionnaires de l’UE résidant en Suisse est supprimée. Bien que la Suisse ait déjà conclu bilatéralement des accords similaires avec des Etats, les ancien·nes employé·es de l’UE n’étaient pas concernés en raison de la nature supranationale de l’UE.
La mobilité et les échanges d’étudiant·es et d’autres jeunes dans toute l’Europe est encouragé au travers de la participation de la Suisse à «Erasmus». La participation suisse à «Erasmus» a été suspendue en 2014 et la Suisse ne peut toujours pas s’associer pleinement à la nouvelle génération de programmes 2021-2027. Pour le moment, il existe une solution transitoire financée par la Confédération.
Le 26 mai 2021, le Conseil fédéral a mis fin, de façon unilatérale, aux négociations sur un accord institutionnel avec l’Union européenne. Depuis lors, les relations se sont gravement érodées. De plus en plus d’accords arrivent à échéance et ne sont pas mis à jour.
Suite à l’adoption d’un nouveau mandat par le Conseil fédéral en mars 2024, les négociations ont pu reprendre, stimulées par un climat favorable.
Dans le cadre de ces négociations, la priorité de la Suisse est de disposer d’un accès sans obstacle au marché intérieur de l’UE, mais également de stabiliser et de développer ses relations avec l’Union. Pour ce faire, il est prévu de mettre à jour cinq accords existants et d’en conclure deux nouveaux. Les règles institutionnelles, au lieu de faire l’objet d’un accord global, doivent être ajoutées directement dans les accords d’accès au marché intérieur. La coopération entre les deux parties doit aussi gagner en stabilité avec notamment la pérennisation de la contribution de la Suisse à la cohésion européenne.
Il est prévu d’adapter l’accord de 1999 afin de permettre à la Suisse de s’aligner de manière dynamique sur les actes juridiques actuels et futurs de l’UE dans ce domaine. Le caractère essentiel de la libre circulation des personnes est réitéré, celle-ci se révélant d’autant plus importante alors que certains secteurs font face à de graves pénuries de main-d’œuvre qualifiée. C’est dans ce sens que le Conseil fédéral et la Conférence des cantons formulent l’objectif d’une immigration orientée vers le marché du travail ainsi que la volonté de mieux protéger le système social et les salaires suisses.
L’accord portant sur le transport routier et ferroviaire transfrontalier de personnes et de marchandises (ATT) date également de 1999.
S’agissant des transports terrestres, la question de l’ouverture contrôlée et réciproque du transport ferroviaire international de passagers pour les entreprises étrangères sera notamment abordée. Pour le Conseil fédéral, il est essentiel que l’ouverture du transport ferroviaire international n’affecte pas la qualité des transports publics suisses, que les conditions de travail et de salaire suisses soient respectées, l’horaire cadencé priorisé et les abonnements valables sur les nouvelles liaisons.
Autre aspect important, la limitation de la capacité routière au niveau actuel ne sera pas considérée comme une restriction quantitative unilatérale.
Cet accord règle l’accès réciproque au marché libéralisé du transport aérien et met les compagnies aériennes suisses sur un pied d’égalité avec leurs concurrentes de l’UE. Le point central de sa mise à jour est d’y inscrire les éléments institutionnels.
L’accord relatif à la reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de la conformité est entré en vigueur en 2002 et doit être mis à jour. Il veille à ce que les producteurs et organismes d’évaluations de la conformité suisses bénéficient des mêmes conditions d’accès au marché de l’UE que leurs concurrents de l’UE et de l’EEE dans les secteurs de produits couverts par l’accord. Il permet d’éliminer de nombreuses entraves techniques au commerce.
S’agissant de l’accord sur les produits agricoles, le Conseil fédéral précise le maintien des tarifs douaniers, y compris les contingents tarifaires et leur méthode d’administration. La souveraineté de la Suisse en matière de politique agricole ne doit pas être affectée par la mise à jour de l’accord.
L’électricité est le premier des deux nouveaux accords visés par les négociations. Suivant une volonté commune de stabilisation du réseau et de sécurisation de l’approvisionnement, il est prévu de faire entrer la Suisse dans le marché intérieur de l’électricité de l’UE. Pour ce faire, la Suisse doit pouvoir participer aux plateformes d’échange de l’UE et à d’autres organes et processus pertinents pour la coordination réglementaire. Des mesures sont prévues pour permettre à la Suisse de prendre des mesures nationales de protection des consommateurs. Ces mesures doivent toutefois être conformes à la législation européenne.
En matière d’ouverture du marché de l’électricité, le Conseil fédéral veut renforcer la possibilité pour les consommateurs de rester dans le «modèle du choix», permettant l’approvisionnement avec des prix régulés.
Les négociations sur la sécurité alimentaire, second des deux nouveaux accords, vise la création d’un «espace de sécurité alimentaire» commun à l’UE et à la Suisse. Il porte sur l’alignement dynamique de la législation suisse dans des domaines touchant au bien-être animal et aux nouvelles technologies de production alimentaire. Le but visé est le renforcement de la protection des consommateurs et l’amélioration de l’accès au marché grâce à une réduction globale des barrières commerciales non tarifaires. L’extension ne doit pas viser à harmoniser les politiques agricoles.
Un accord de coopération devrait permettre de fournir un cadre juridique clair et solide pour la coopération dans le domaine de la santé. Son objectif principal est de favoriser la collaboration au bénéfice de la santé de la population.
Elément central de ces négociations, la réintégration pleine de la Suisse aux programmes de recherche et de formation européens que sont notamment «Horizon Europe» et «Erasmus+», fait l’objet de demandes répétées de la société civile. Cette participation doit être pérennisée et devenir systématique.
Les aides d’Etat constituent un volet central des négociations. L’adoption de règles sur les aides d’Etat est prévue dans les accords sur le transport aérien, les transports terrestres et l’électricité.
Concernant l’approvisionnement électrique, il est spécifié que les négociations sur les aides d’Etat devraient viser à préserver à tout moment la sécurité de l’approvisionnement en Suisse et dans l’UE, en tenant compte des spécificités de la structure de production d’électricité, telles que le rôle des réserves hydroélectriques et des centrales de réserve en Suisse.
Le Conseil fédéral vise également la protection des principales aides d’Etat existantes, notamment en matière de production d’électricité renouvelables.
Les deux parties s’engagent, une fois le paquet global mis en place, à organiser régulièrement un dialogue de haut niveau pour faire le point sur l’état général des relations bilatérales.
Un dialogue sur les questions hautement actuelles de politique étrangère et de sécurité est également prévu.
Un alignement dynamique sur l’acquis de l’Union et une interprétation et une application uniformes du droit sont prévus dans les négociations en cours. De plus, le règlement des différends devra à l’avenir donner un poids primordial à un tribunal arbitral paritaire. L’appel à la Cour de Justice de l’UE ne se ferait ainsi qu’en dernier recours, lorsque le litige implique une disposition de droit européen dont l’interprétation est nécessaire à sa résolution et entrant sous le joug de l’obligation d’alignement dynamique.
En matière de participation suisse au marché unique de l’UE, le Conseil fédéral vise à ce que les mesures de compensation, en cas de refus de la Suisse de reprendre une évolution ponctuelle du droit européen, soient uniquement possibles après une décision du tribunal arbitral, y compris sur la question de la proportionnalité.
La Suisse, orientée vers l’exportation, entretient des relations commerciales étroites avec l’UE, d’où la nécessité de règles communes. Plus de la moitié du commerce extérieur suisse se fait avec l’UE. En 2020, 48% des exportations de marchandises suisses (environ 110 milliards de francs suisses) étaient destinées à l’UE. Inversement, 66% des importations de marchandises suisses (environ 120 milliards de francs suisses) provenaient de l’UE. En 2020, l’UE était de loin le principal partenaire commercial de la Suisse, tandis que la Suisse faisait partie des quatre principaux partenaires commerciaux de l’UE, avec la Chine, les Etats-Unis et le Royaume-Uni. De bonnes et solides relations sont donc importantes tant pour la Suisse que pour l’UE.
Les accords bilatéraux I et II ont permis de supprimer les obstacles au commerce et facilitent depuis lors les relations commerciales. Une concurrence accrue a, en outre, des effets sur la croissance et garantit des emplois. La suppression des accords bilatéraux entraînerait une croissance économique nettement plus faible, une insécurité juridique croissante et une détérioration de l’attractivité de la place économique suisse.
Conscient·es de l’importance des accords bilatéraux pour la Suisse, les Suissesses et les Suisses se sont toujours prononcés en faveur de leur maintien dans les urnes par le passé.
Le 26 mai 2021, le Conseil fédéral a mis fin, de façon unilatérale, aux négociations sur un accord institutionnel avec l’Union européenne. Les négociations en vue d’un tel accord duraient depuis mai 2014. Leur contenu portait sur des domaines tels que la reprise du droit européen, la surveillance de l’application du droit européen, l’interprétation des accords et le règlement des différends.
Tant l’UE que la Suisse ont estimé qu’un tel accord était nécessaire pour consolider et développer leurs relations, notamment pour garantir une application uniforme et efficace des accords existants et futurs dans le domaine de l’accès au marché intérieur européen. L’accord institutionnel devait introduire le principe d’une mise à jour dynamique des accords d’accès au marché ainsi qu’un mécanisme de règlement des différends par lequel les deux parties pourraient faire valoir leurs droits. L’accord aurait ainsi contribué à garantir à la Suisse un accès facilité au marché européen, aurait apporté de la sécurité juridique et de la stabilité, et aurait permis de conclure d’autres accords sectoriels (par exemple dans le domaine de l’électricité ou de la santé).
Depuis l’interruption des négociations, les relations s’érodent. De plus en plus d’accords arrivent à échéance et ne sont pas mis à jour.